粮食安全保障立法的回顾与展望-k8凯发
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粮食安全是国家安全的基础，粮食安全的法治保障是建设法治国家和依法维护国家安全的题中应有之义。联合国粮农组织（fao）在1974年首次提出了粮食安全的概念，并在1974年的粮农组织大会上通过了具有约束力的《关于世界粮食安全的国际约定》，从此粮食安全进入了法治化轨道。尽管我国早在2002年修订的农业法中就以立法的形式引用了粮食安全的概念，并专设粮食安全一章，但长期以来，我国粮食安全法治保障体系中仍缺乏一部统领性、综合性的粮食安全法律。粮食安全保障法正是在这样的需求下应运而生的。粮食安全保障法涵盖了粮食的生产经营、储存流通、加工贸易、消费以及应急调控等多个环节，综合衔接我国已经出台的包括农业法、食品安全法等法律和《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等一系列专门的行政法规以及相关地方性法规，集成了粮食安全领域的细分法律及其立法精要，对筑牢我国粮食安全的法治基石意义重大。以下将对粮食安全保障的相关立法做一简要梳理，并在此基础上提出后续配套立法的展望和建议。
一、粮食生产方面的立法
（一）确定耕地用途管理制度
土地管理法和土地管理法实施条例等共同确定了我国“耕地实行特殊保护”的土地用途管理制度。如土地管理法规定，“国家编制土地利用总体规划……对耕地实行特殊保护”。土地管理法实施条例和黑土地保护法等进一步确定了“农地农用、优地粮用”的土地用途管理制度，如土地管理法实施条例规定：“耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。”黑土地保护法规定：“黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产，实行严格保护，确保数量和质量长期稳定。”
（二）厘清耕地使用的责任义务
我国许多相关立法对耕地使用的权责进行了明确。在保护主体上，基本农田保护条例规定：“任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为。”在耕地占用补偿上，耕地占用税法规定，非农业建设占用耕地的，要依法缴纳耕地占用税；同时，土地管理法也规定了非农业建设占用耕地的补偿制度。对于破坏耕地的行为，我国刑法也进行了规制和打击。如刑法第342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。这些立法都为我国开展耕地资源保护提供了重要的法律支撑。
（三）优化农业生产关系
在保护耕地资源的基本制度外，我国还制定了许多调整农业生产关系方面的粮食安全相关法规制度。为促进农业生产，国家在2006年废止了施行将近50年的农业税条例，结束了在我国存在几千年的农业税制度，减轻了农民的负担，极大地刺激了农业和粮食的生产。此外，国家还制定了农业法、农业机械化促进法、农业技术推广法等法律，从农业科技投入、农民群体技术培训、改善农业生产方式等方面，明确了保障农业发展和粮食生产的具体措施，为我国的粮食生产稳定和农产品供给安全奠定了坚实的法治基础。
二、粮食收储方面的立法
（一）建立粮食储备制度
粮食储备是维持粮食供给的关键，粮食的供需波动可以通过粮食储备得到缓冲和调控。为完善我国的国家粮食储备制度，国务院在2003年出台了《中央储备粮管理条例》。条例具体规定了我国国家粮食的收购、储备、轮换、销售、调用等流程，明确了粮食收储各个环节的法律责任，为国家调节粮食供需总量平衡、稳定粮食市场价格和应对危急事件提供了法规依据。除了专门规定国家粮食储备制度的《中央储备粮管理条例》外，我国还在农业法、政府储备粮食仓储管理办法等其他相关立法中写入了类似的规定，如在农业法第26条规定了国家要“建立中央和地方分级粮食储备制度”。这些法律法规的出台和完善，为我国建立起中央垂直管理的央地两级粮食储备制度奠定了法律基础。
（二）健全粮食流通体系
流通环节连接了粮食的生产和消费，强化粮食流通管理，确保粮食收购、储存、销售等活动依法有序开展，对保障国家粮食安全至关重要。为此，我国制定了《粮食流通管理条例》，明确国家在必要时可以通过多种手段对粮食市场状况进行调节，对粮食价格进行干预。根据《粮食流通管理条例》的规定，“粮食的价格主要由市场供求形成”“国家加强粮食流通管理，增强对粮食市场的调控能力”。同时，价格法对此也有规定，“政府在粮食等重要农产品的市场购买价格过低时，可以在收购中实行保护价格，并采取相应的经济措施保证其实现”。这些法律法规的制定使得粮食市场的购销活动有了相应的依据，为执法部门维护粮食交易市场的正常秩序提供了法治保障。2021年国务院在对《粮食流通管理条例》进行修订时，取消了关于粮食收购资格行政许可的规定，标志着我国的粮食流通体系建设迈入新的历史时期。
（三）划定主体责任
除了规范工作制度，粮食收储立法的另一个重要功能就是划定事权。2000年中国储备粮管理总公司的组建，标志着我国的中央储备粮管理体系进入了一个新时期。《粮食流通管理条例》还规定了国家对市场经营主体储粮活动的管理职权，初步建立起了由政府、市场各主体分工负责的粮食储备责任制度。同时，为有效处置风险，《粮食流通管理条例》以专章规定的形式明确了应急保障过程中各责任主体的分工协调和职能区分，为保障我国粮食储备安全划清底线。
三、粮食消费方面的立法
（一）保障食品安全
民以食为天，食以安为先。为保证粮食质量，我国形成了包括食品安全法、农业法、种子法、农产品质量安全法、农药管理条例等一系列法律法规的食品安全法治保障体系。其中，农产品质量安全法不仅对农产品的质量作出了强制性规定，还对产地土地环境、农产品包装等作出规范要求。2022年第十三届全国人大常委会在修订农产品质量安全法时，针对农产品生产经营者的法律义务作出具体规定，进一步完善了我国对农产品质量的监督检查制度和违法责任追究制度。
（二）反对食物浪费
随着我国国民收入的不断增长，国民基本口粮的问题得到了有效解决，但与此同时食物浪费问题也逐步凸显。食物浪费存在于食物生产、储存、流通、消费的全过程，为抑制食物浪费行为，中央先后出台了《关于厉行节约反对食品浪费的意见》等文件，倡导“光盘行动”，取得了一定的成效。2021年反食品浪费法的颁布与实施，标志着我国的反食品浪费行动正式从政策引导转向法治保障。该法从法律上明确了粮食的生产经营主体在粮食生产、存储、流通等环节负有降低损耗的义务，规定了相关政府部门、国家机关的监管职责及新闻媒体、网络平台的引导责任，为我国粮食安全领域实现可持续发展目标，防止食品浪费，维护国家粮食安全提供了坚实的法治保障。
四、粮食安全的后续配套立法展望
随着粮食安全保障法的出台，我国已经搭建起了从中央到地方，包含粮食生产、流通、存储、消费等各个主要环节的粮食安全法律体系。但由于我国的法治建设起步相对较晚，对于粮食安全的法律法规更是在近几年才开始大量补足，所以法律文本间的协调完善和具体落实等仍有完善空间，建议后续配套立法可以参考如下思路进行补强。
第一，强化粮食安全保障法与现行法律法规间的协调。
粮食安全保障法的立法目的是确保国家粮食安全，其根本落脚点是服务国家粮食安全战略的需要。粮食安全战略作为国家的根本性战略，与其相匹配的规范性文件，也理应以最具权威性的法律来进行确定。宪法是国家的根本大法，但当前关于粮食安全的规定仅散见于总纲中的部分条文，如“国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”等，却没有具体条款明确指向“粮食安全”这一“国之大者”，未来的宪法修正案应当将其考虑纳入。其次，粮食安全保障法仅对粮食节约作出规定，并未完全涵盖粮食消费安全的内容，这是因为粮食的消费安全部分主要是由食品安全法来进行总领，二者如何相互补充兼顾，应当是在后续配套立法中绕不开的问题。再者，在粮食安全保障法出台前，许多地方已经出台了相应的粮食安全地方性法规，如何将两者衔接是对各地立法部门的一个考验。
第二，粮食安全法治体系下的细分法律亟待补全。
从主体看，农民是保障粮食安全的主力军，建设粮食安全保障体系也应当将农民利益放在首位。长期以来我国对农民的补贴和教育培训都是以政策文件的形式进行规定，实践中的指导效果始终不够，为落实粮食安全保障法中“国家健全粮食生产者收益保障机制……促进农业增效、粮食生产者增收，保护粮食生产者的种粮积极性”的规定，后续配套立法可以围绕提升农民竞争力展开。从生产及消费看，随着国家政策的调整和生物技术的发展，针对转基因食品、可食用合成淀粉等新“粮食”的安全保障问题，未来也应进行前瞻性立法。从监督手段看,通过地球遥感卫星监测农田建设情况已经成为国家监督粮食生产的新手段，但当前关于卫星图像能否作为执法依据尚无明确的法律规范，这也有待进一步的立法明确。
徒法不能以自行，法律落地还需要配置相应的体制机制。粮食安全是全国“一盘棋”的战略工程，其保障涉及政治、外交、商贸、农业、环保等不同领域，同时还包括不同地理环境、不同气候风貌的省份和区域，这就要求必须为此配套一个跨部协同、打通条块壁垒的体制机制，未来应当针对法律实施过程中遇到的体系障碍，逐步进行制度补足。